【专业论坛】工程质量保证金的实务研究

工程质保金是建设工程领域最为常见的资金担保形式之一。根据《建设工程质量保证金管理办法(2017修订)》（建质(2017)138号）(以下简称“《质量保证金管理办法》”)第2条，建设工程质量保证金（以下简称“工程质保金”）是指发包人与承包人在建设工程承包合同中约定，从应付的工程款中预留，用以保证承包人在缺陷责任期限内对建设工程出现的缺陷进行维修的资金。实务中，工程质保金条款为建设工程施工合同中的重要条款，金额一般为工程价款结算总额的3%，因此，工程质保金的扣除条件、返还条件等约定对承包人而言极为重要。

因此，本文将对以下四个实务中常见的问题进行分析解答，分别为实务中发包人扣除工程质保金应满足的条件、工程质保金返还的法定条件、特殊情形质保金条款效力的认定及其是否属于优先受偿范围等。

（一）法律依据

《质量保证金管理办法》第9条规定：“缺陷责任期内，由承包人原因造成的缺陷，承包人应负责维修，并承担鉴定及维修费用。如承包人不维修也不承担费用，发包人可按合同约定从保证金或银行保函中扣除，费用超出保证金额的，发包人可按合同约定向承包人进行索赔。承包人维修并承担相应费用后，不免除对工程的损失赔偿责任。由他人原因造成的缺陷，发包人负责组织维修，承包人不承担费用，且发包人不得从保证金中扣除费用。”

（二）具体条件

结合发包人扣减工程质量保证金的相关判例和实务经验，发包人扣减工程质量保证金需具备的条件如下：

1.证明工程质量问题系承包人原因所致

根据《质量保证金管理办法》第9条，缺陷责任期内，由承包人原因造成的缺陷，承包人应负责维修，并承担鉴定及维修费用......由他人原因造成的缺陷，发包人负责组织维修，承包人不承担费用，且发包人不得从保证金中扣除费用。”据此，发包人扣划工程质量保证金的首要前提是工程质量存在的缺陷是由承包人的原因造成的，即属于承包人施工范围且未过缺陷责任期 。发包人需对上述事实承担举证责任。

若发包人在未确定工程质量问题责任方的情形下即自行或委托第三方维修并主张扣划质保金或向承包人主张赔偿维修费用的，因工程质量问题已经维修完毕，难以通过鉴定等方式确定成因及责任方的，法院将不再支持发包人的主张。

综上，当工程存在质量问题，发包人要求扣除工程质保金的，承包人可按下列步骤处理：一是，要求发包人及时向承包人发送《工作联系函》告知工程存在的质量缺陷和相应的证据材料，并明确该质量缺陷是由承包人原因导致。二是，若双方对工程质量缺陷成因存在争议的，承包人可要求发包人组织监理单位、承包人到场，确定工程质量存在的缺陷以及责任主体，并形成书面的现场勘查记录和会议纪要等文件，各方应当签字确认。三是，若双方仍对成因存在争议，可要求发包人委托鉴定机构对工程质量问题进行鉴定，以确定原因及责任主体。同时发包人应书面通知承包人参与鉴定机构的选定、确定具体鉴定内容；在鉴定过程中应通知承包人参与现场勘验；鉴定结果做出后，应及时告知承包人。

2.确定承包人原因后，发包人应通知承包人维修

《房屋建筑工程质量保修办法》第9条规定，“房屋建筑工程在保修期限内出现质量缺陷，建设单位或者房屋建筑所有人应当向施工单位发出保修通知。”因此，当工程存在质量问题应由承包人进行维修的，发包人应当及时通知承包人。结合相关判例，若发包人未通知承包人对质量缺陷进行维修，而自行对质量缺陷进行维修的，其主张扣减质量保证金的诉请有被驳回的可能。

3.承包人拒绝或怠于履行维修义务

若承包人对维修通知不予回应，发包人应再向承包人发出催告函，载明承包人怠于履行保修义务的事实、发包人后续将采取的动作，以及承包人应当承担的法律后果。在催告函送达后的合理期间内，承包人仍未作明确回应、履行保修义务的，发包人可自行维修或委托第三方进行维修，保留维修的相关证据（现场维修记录、维修费支付凭证）。因此产生的损失应当由承包人承担。

4.第三方维修后，应向承包人发出书面扣款通知

第三方维修后，发包人应向承包人发出书面扣款通知，并附有第三方维修费用凭证复印件。扣款通知应载明划扣质保金的具体金额、第三方机构名称以及相应的支付明细等内容，且第三方维修费用应当具有合理性。

（一）质量保证金返还的法律依据

根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）第十七条，有下列情形之一，承包人请求发包人返还工程质量保证金的，人民法院应予支持：

（1）当事人约定的工程质量保证金返还期限届满；

（2）当事人未约定工程质量保证金返还期限的，自建设工程通过竣工验收之日起满二年；

（3）因发包人原因建设工程未按约定期限进行竣工验收的，自承包人提交工程竣工验收报告九十日后当事人约定的工程质量保证金返还期限届满；当事人未约定工程质量保证金返还期限的，自承包人提交工程竣工验收报告九十日后起满二年。

发包人返还工程质量保证金后，不影响承包人根据合同约定或者法律规定履行工程保修义务。

综上，质量保证金返还期限有约依约，无约自建设工程通过竣工验收之日起满二年。

（二）质量保证金的返还与缺陷责任期有关，与质量保修期无关

根据《建设工程质量保证金管理办法》第2条，建设工程质量保证金是用于保证缺陷责任期内承包人履行缺陷维修义务的资金，且缺陷责任期一般为1年，最长不超过2年，由发、承包双方在合同中约定。因此质量保证金应当于合同约定的缺陷责任期（最长2年）满后返还。但实践中当事人往往混淆了缺陷责任期与质量保修期，在合同中约定质量保证金于质量保修期满后一定期限内返还。此类约定是否有效，在实践中仍存在较大争议。

（三）当事人约定的质量保证金返还期限超过2年时的裁判规则

质量保证金对应的是缺陷责任期，即缺陷责任期满，发包人应返还质量保证金。质量保证金的返还不应与质量保修期挂钩。针对实践中混淆缺陷责任期与质量保修期的情况，即当事人约定以质量保修期满作为质量保证金返还期限的，该约定是否具有效力，在司法判例中呈现出2种观点。

观点一：约定以质量保修期满作为质量保证金返还期限的，支持当事人约定

《建设工程质量保证金管理办法》等部门规章规定质量保证金的预留比例不得超过3%、期限不得超过两年。但若施工合同明确约定超过前述比例、期限，该约定并不因违反法律、行政法规的强制性规定而无效，双方仍应遵守履行。

如（2019）最高法民终557号“本案中，双方当事人对于质量保证金的返还期限在《建设工程施工合同》中进行了明确约定，即“质保金在分部工程两年质保期满后退还，防水质保金在五年防水工程质保期满后退还”，因本案工程尚有部分地下安装工程需待消防工程完毕后方可施工完成，且五年防水工程质保金的返还期限尚未届满。一审法院结合本案实际情况未予支持一建公司质保金返还的请求并无不当。一建公司主张《建设工程质量保证金管理暂行办法》第二条关于“缺陷责任期一般为六个月、十二个月或二十四个月，具体可由发、承包双方在合同中约定”的规定系法律关于质保金返还期限不得超过二年的强制性规定没有依据，本院不予采信。”

观点二：约定以质量保修期满作为质量保证金返还期限的，视为未约定质量保证金返还期限

《最高人民法院新建设工程施工合同司法解释（一）理解与适用》（P175）认为，当事人该约定违反了《建设工程质量保证金管理办法》缺陷责任期最长不超过2年的规定，超过2年的期限不能认定为缺陷责任期；或者当事人约定主体工程质量保证金竣工3年后返还，其他部分工程质量保证金竣工1年后返还，则因关于主体工程缺陷责任期的约定超过2年，超过2年的期限不能认定为缺陷责任期。

在江西高院(2020)赣民终187号中，认为如约定的返还期限超过了自竣工验收之日起2年期限的，超过部分不能认定为缺陷责任期。

在(2022)最高法民终49号中，认为在2016年住房和城乡建设部、财政部《建设工程质量保证金管理办法》实施前，工程质量保证金与工程质量保修金两个概念未有明确区分。本案双方约定工程质量保修金的返还期限实为工程质量保证金的返还期限，约定的返还期限超出缺陷责任期最长两年的规定，中建二局有权要求返还。

如（2019）最高法民终710号“潞安树脂公司与中化四建公司虽在《建设工程施工合同》中约定，保修期满视工程质量情况返还保证金，同时就屋面防水、供热与供冷系统、设备安装、给排水设施等工程约定了不同的保修期限。保修期制度与质量保证金的缺陷责任期制度不是同一种法律制度，潞安树脂公司以保修期的相关约定来确定质量保证金的缺陷责任期，缺少法律依据。最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）第十七条第一款第(三)项规定，因发包人原因建设工程未按约定期限进行竣工验收的，自承包人提交工程竣工验收报告九十日后起当事人约定的工程质量保证金返还期限届满；当事人未约定工程质量保证金返还期限的，自承包人提交工程竣工验收报告九十日后起满二年。本案中，因为质量保证金的缺陷责任期自2014年3月10日起算，所以至2016年3月9日止，潞安树脂公司应当向中化四建公司返还质量保证金。质量保证金返还后，并不影响案涉工程在保修期内出现质量问题时潞安树脂公司向中化四建公司主张保修的权利。”

（一）施工合同无效时质保金条款的效力

1.施工合同无效，质保金条款亦无效

在（2019）最高法民终750号，最高法院认为，关于质保金返还问题，因案涉施工合同无效，质保金条款亦无效，合同中关于质保金扣留比例及返还时间的约定，对合同当事人不具有法律约束力。案涉工程价款质保金应随工程款一并返还。类似案例还包括四川高院（2019）川民终79号、天津（2018）津民终216号、（2018）最高法民终846号、（2017）最高法民终766号

2.质保金约定属结算条款，不受合同无效的影响

（2018）最高法民终922号、（2020）最高法民终337号等案件均认为合同中关于质保金的约定属于结算条款，不因施工合同无效而免除承包人留取质保金的义务。

3.质保金系担保，为法定义务，与合同效力无关

在（2021）最高法民再297号，质保金是指发包人与承包人在建设工程承包合同中约定，从应付的工程款中预留，用以保证承包人在缺陷责任期内对建设工程出现的缺陷进行维修的资金，是一种法定义务，故不应以合同效力为认定前提。二审判决对质保金未予保留不当，本院予以纠正。

在（2019）最高法民终504号民事判决（再审：（2020）最高法民申2971号）中，认为，案涉工程协议书虽被确认无效，但建设工程施行质量保修制度…虽然工程质保金可以由当事人双方在合同中约定，但从性质上而言，工程质量保证金是对工程质量保修期内工程质量的担保，是一种法定义务，故不应以合同效力为认定前提。

（二）施工合同解除时质保金条款的效力

1.施工合同解除，质保金条款自然解除

在工程尚未完工但施工合同已经解除的情况，质保金应否退还给承包人呢？在（2018）最高法民终918号中，认为在一审判决已判令解除案涉建设工程施工合同的情况下，依据合同法第97条规定，案涉《建设工程施工合同》关于工程保修金的约定尚未履行，依法应终止履行。X公司主张扣除质保金已无合同依据。但合同解除并不影响S公司对其已完工工程所应承担的质量责任（若存在质量问题，X公司可另行主张）。类同观点的如（2017）最高法民终936号。

2.质保金系担保，合同解除不影响质保金条款

（2016）最高法民终587号中，认为由于质保金的功能是为应对案涉工程在质量保修期内可能发生的质量问题以暂缓给付相应工程款的形式作出的担保，故根据该合同条款性质，案涉合同的解除并不影响其中的质保金条款，该条款仍应拘束双方当事人。但由于双方未在《建设工程施工合同》及《建设工程施工合同补充协议》中明确约定质保期，参照《建设工程价款结算暂定办法》第14条第（五）项规定，质保金待工程交付使用一年后清算。

最高法院民事审判第一庭编的《民事审判指导与参考》(总第74辑，人民法院出版社2018年版，P195)，质量保证金是指发包人与承包人在建设工程承包合同中约定，从应付的工程款中预留，用以保证承包人在缺陷责任期内对建设工程出现的缺陷进行维修的资金。

与承包人的法定质量保修义务不同，质量保证金条款依赖于双方当事人的约定。建设工程施工合同解除后，如果双方当事人对合同解除后是否预留质量保证金没有特别约定，在认定发包人应付工程款时，不可直接适用原合同中有关质量保证金条款的条款，仅在特定情形下有适用余地，法院在认定时应持谨慎态度（见（2017）最高法民终252号）。

关于质保金是否属于优先受偿权范围，主要有以下两种观点：

一是质保金为金钱担保，不属于工程款，不属于优先受偿范围。

该观点认为，工程质量保证金并非工程款。以扣留工程款形式的质保金，若认定为系一种金钱担保，与工程款分属不同性质，自然不应再享有优先受偿权。

二是质保金属于工程款一部分，属于优先受偿范围。

依照《建工司法解释(一)》第40条第1款的规定，发包人从建设工程价款中预扣的质量保证金，属于建设工程价款的一部分，虽该保证金系为工程质量保证期内出现质量问题时保证工程及时得到修复而预留，但属于优先受偿范围。

在“建设工程价款优先受偿权的起算点如何确定”问题上，福建高院关于建工纠纷疑难问题解答（2022）中认为，当事人对付款时间没有约定或者约定不明的，下列时间视为应付款时间：…质保金作为工程价款一部分，其优先受偿权起算点为质保金应予返还之日。

综合上述分析研究，本文对发包人要求扣除工程质保金、延期返还工程质保金、特殊情况下质保金条款的效力、工程质保金是否属于优先受偿范围进行初步解读，以期在后续建设工程履约过程中为承包人维护自身权利、妥善收回质保金提供思考路径。