详解积极的财政政策如何加力提效，有效支持高质量发展

当前经济增长急需积极财政政策发力，其中一大核心在于保持一定的支出强度。今年以来财政支出进度有所加快，尤其是9月份广义财政明显有所发力，不过受制于经济增长放缓、楼市土地市场低迷，财政收入增长放缓，使得前三季度财政支出增速低于年初预期。不久前全国人大常委会批准国务院增发1万亿元国债，全部通过转移支付方式安排给地方，集中力量支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板，整体提升我国抵御自然灾害的能力。

11月份1万亿元新增国债将开启发行。财政部明确其中5000亿元拟今年安排使用，剩余5000亿元结转明年使用。资金将重点用于灾后恢复重建、重点防洪治理工程、自然灾害应急能力提升工程等八大方面。由于地方新增了上述5000亿元国债资金，使得今年中央与地方预算罕见出现调整，其中地方一般公共预算支出预算将相应由236740亿元增加至241740亿元，增幅将由5.2%提高到7.4%。如何管好用好这笔万亿级国债成为市场关注的焦点。

近期地方密集部署做好增发的万亿国债资金项目申报工作，9月份相关项目储备工作已经展开。国家发改委表示，经初步筛选符合条件的项目有7000多个，国债资金需求超过1万亿元。同时，各地方还正在按照国债投向领域，抓紧再储备一批项目并加快推进前期工作。因此增发1万亿元国债的项目储备是充足的，下一步积极发挥各地监管局属地优势，督促各地将国债资金使用情况作为财会监督工作的重点，推动建立全流程、全覆盖的常态化监管机制，促进国债资金安全、规范、高效使用。

中央财政增发国债，但具体资金使用全部都在地方，这有助于缓解地方财政收支压力，进一步优化了财政支出结构，也进一步优化了债务结构。此次资金使用安排跨越今明两年，体现了政策的连续性。资金使用方向兼顾了当下和长远，在支持灾后恢复重建、保障民生的同时，还着力补短板、强弱项，加强抵御自然灾害的长期能力建设，有利于促进高质量发展。财政部已对四季度国债发行计划作出调整，为增发国债留出空间。国债资金投入使用后，也有利于带动国内需求，有助于进一步巩固经济回升态势。

增发的国债资金，将优先支持国家和地方规划中明确的重点项目，用地、环评等要素将对符合条件的项目加强保障，以推动国债资金尽快落实到符合条件的项目。为切实提高投资精准有效性，国家发展改革委、财政部即将印发通知，要求各地抓紧梳理一批符合条件的项目，通过国家重大建设项目库，及时报送。项目必须是2021年以来开工的在建项目，或者是明年6月底前开工建设的新项目。同时，将严格加强项目审核，本次增发国债资金不按地方切块，哪个地方符合条件的项目越多，哪个地方得到的资金支持力度就越大。国家工作机制还设立了要素保障组，督促项目加快前期手续办理，协调加强项目用地、环评、用能、报建等要素保障。

截至10月24日全国25个省市披露特殊再融资债券发行计划总额已突破万亿，达10126.8亿，其中已发规模超过7200亿。

特殊再融资债是地方政府再融资债券的一种特殊类型。自2020年12月起，部分再融资债的募集资金用途表述，从以往的“偿还到期地方债券”转变为“用于偿还存量债务”。这类再融资债券也被市场称为特殊再融资债。特殊再融资债券由此启航，接替置换债成为地方化债的重要工具。特殊再融债券，特殊的点就在于：债券发行的资金由偿还到期债务扩大到偿还地方存量债务（包含了非标形式的地方隐形债务，例如城投平台债务、对企业拖欠款等）。根据内蒙古披露的官方文件也可看出，本次发行的特殊再融资债券全部用于偿还地方拖欠的企业欠款。特殊再融资债券实现了用债券来化解隐性债务，将地方隐债“显性化”并进行风险把控、强化管理。

发行特殊债是当前国家一揽子化债方案的重要举措，从目前地方披露的发债计划来看，11月份还将有近千亿的地方特殊再融资债券待发行。近日中央金融工作会议强调，建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。

特殊再融资债重启发行是一揽子化债的“先锋军”。随着特殊再融资债券发行提速，发行规模明显高于上一轮同期水平，市场也开始憧憬四季度特殊再融资债发行的总规模。首先，对于特殊再融资债券的发行节奏，参考过往发行经验，特殊再融资债发行呈现明显的前置化，因此10月特殊再融资债发行规模大概率为四季度发行规模的单月峰值。且由于11-12月需增发1万亿国债，为缓解供给压力，特殊再融资债发行节奏可能有所放缓。受到地方债务限额空间的约束，特殊再融资债发行规模无法完全覆盖存量的需置换债务，对于债务化解工作的推进应关注后续继续的政策。

债务化解受中央高度重视，金融机构或将继续参与本轮化债工作。2023年10月21日发布的《国务院关于金融工作情况的报告》提到“要支持防范化解地方融资平台债务风险，在部委和地方两个层面建立金融支持化解地方债务风险工作小组，制定化解融资平台债务风险系列文件，引导金融机构按照市场化、法治化原则，与重点地区融资平台平等协商，依法合规、分类施策化解存量债务风险。”体现出中央对于化解融资平台债务风险的高度重视，以及金融机构在本轮化债过程中的重要性。

近日举行的十四届全国人大常委会第六次会议，其中一项重要议程是审议国务院关于提请审议授权提前下达部分新增地方政府债务限额的议案。推动部分新增地方政府债务限额再次“提前下达”，传递出积极的财政政策持续加力提效，进一步发挥地方政府债券特别是专项债稳投资、稳增长信号。除了即将发行万亿级国债外，地方政府专项债券也是当前扩大有效投资、稳定宏观经济的重要政策工具，也是积极财政发力的一大关键。今年全年3.8万亿元新增专项债券发行已经接近尾声，截至10月底新增专项债已经发行了约3.67万亿元。前9个月，各地发行用于项目建设的新增专项债券3.3万亿元，发挥了强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用，为经济社会高质量发展提供了有力支撑。

根据国务院部署和有关工作安排，提前下达2024年度部分新增地方政府债务额度，合理保障地方融资需求。目前官方尚未公开2024年提前下达新增债务限额具体数据。但按照人大授权提前下达的新增债务限额设定的60%红线来看，市场预估今年底可以提前下达新增债务限额最高不会超过约2.7万亿元。

提前下达新增债务限额是近年来的常规之举，只是前期授权到期，现在重新授权，这样有利于地方政府提前储备项目、提前做好发债的准备，尽快在明年初形成实物工作量，实现经济运行的开门红。切实加强专项债券管理，进一步提升效能、防范风险也是重中之重，强化专项债券项目穿透式监测和债券资金投后管理，完善项目建设和运营全周期、全过程监督管理机制，对于加强专项债券项目绩效管理，提升资金使用效益，切实做到“加力提效”的总体要求起到至关重要的作用。

专项债券在拉动有效投资方面将继续发挥关键性作用，目前则要充分用好提前下达部分新增地方政府债务限额，为稳投资、稳增长提供保障。首先要抓时效，“提前下达”的目的在于尽快发挥资金和政策效用，各地要按照提前下达的新增债务限额，抓紧履行法定程序，将限额尽快分解至市县。同时做好发债准备工作，待发行之后，则要加快债券资金拨付使用，防止资金沉淀、闲置，及时将资金用到项目上，形成实物工作量。其次要重效益，各地要优化债券发行使用流程，聚焦重点领域和短板领域，做好项目准备工作，严格项目审核把关，提高资金使用效益，充分发挥政府资金的撬动作用，带动扩大有效投资。同时，还要坚守风险底线，特别是防范偿债风险。最后注意限额管理，地方政府举债融资必须始终依法进行，要实施好限额管理。按照要求，每年预算报告和草案经全国人民代表大会批准后，地方政府新增债务规模应当按照批准的预算执行，地方政府债务余额不得突破批准的限额。只有依法、有序进行管理，地方政府债券才能更好地发挥促进经济社会发展的作用。