“社会投资人+EPC”、“F+EPC”、“EPC+F” 三种模式的本质区别

“EPC+F”模式：即设计-采购-施工总承包+融资模式，在工程投资需求不断扩大和工程项目全寿命周期集成的背景下，日益增加的竞争压力驱使业主和承包商主动寻求非常规的项目合作方式，EPC+F便应运而生。

EPC在前，F在后，建筑工程总承包方获取EPC项目并帮业主解决相关资金问题，例如当前国内某些业主运用的“EPC+延期支付”模式,通常EPC承包商垫资建设，过程中业主有可能支付部分或不付进度款，剩余部分业主承诺建设完成之后分期付费。

通常情况下EPC金额>F金额，且F金额中绝大部分都是跟施工相关的内容，这种情况下是很难帮业主方解决征地拆迁或土地款资金不足的问题。且EPC+F 这种形式下，业主方往往是按照EPC的模式招标，仅在工程付款方式上添加了延期支付的要求，这种情况下往往没有成立法人项目公司的可能，投资机构明面上进入项目投资的可能性也较小，只能由承包商自己解决资金问题。在此种情况下承包商往往会要求业主方提供回购担保，针对政府采购类项目（主体是自负盈亏的园区管委会不在此列），就必须要求将延期支付的款项纳入中长期预算避免被列入隐形负债造成项目合规性风险。

“EPC+F”模式，客观上绕开规范的PPP操作流程，未做财政承受力论证，极易引致地方政府隐性债务。“EPC+F”实质即垫资施工、延期支付、双方约定延期支付时的惩罚措施。当前很多EPC招标项目，其本质都是“垫资”或者“延期支付”的方式，核心是由中标EPC总包担保“垫资”建设，承债主体成为了EPC总包单位，这种模式严重违反了《政府投资条例》的规定。

“F+EPC”模式：即融资+设计-采购-施工总承包模式，是对EPC模式的一种拓展和变形，在国际工程承包中用的比较多。

F融资在前，EPC建造施工在后，承包商能够利用自身资源优势，替业主找到优质融资渠道，促进业主和金融机构之间的友好合作，进而获取项目的施工总承包。

F+EPC中的融资责任主体通常是业主，但由于融资渠道是由承包商搭建，金融机构在发放融资债务的时候，一方面是基于业主提供的担保或业主信用，另一方面，承包商也承担着“隐性连带债务风险”，若项目业主无力偿还巨额债务，承包商难免会处于被动状态。

由于此处F金额通常>EPC金额，即业主希望解决的资金问题不仅仅局限于建造资金，私企民企受限少操作灵活，但国企性质建筑企业受相关部门相关条款约束，以前还能通过PPP参与此种项目的投资，现在投资政策收紧，国企背负降杠杆降两金的压力，故现今针对这种F+EPC项目，国企也主要是利用自己的丰富资源起到牵线搭桥的作用从而获取EPC工程总承包任务, 由于此类项目周期短，不少投资机构也愿意参与此类项目投资，但涉及到投资金融机构，他们对资金成本的诉求往往高于银行，建筑企业有时为了承接项目会适当让渡部分建安收益帮业主分担部分融资成本，此种情况操作项目建议成立项目公司进行运作，即便于投资机构合法合规地进入项目公司，也便于资金合法合规地流动，建筑企业也有机会实现以小资金撬动大项目的目的。

从实际中发现，很多工程局投资公司基本上都是以“F”端解决资本金来实现，后续就是靠银行贷款实现融资，但是随着财政部及银保监对于资金监管的力度加大，很多项目想通过银行实现项目贷，难度越来愈大，甚至有些类型的项目已经不可能了，因此全国很多项目都出现只解决资本金后续建设资金无法解决的尴尬局面。

社会投资人，其本质是通过资金方通过股权融资的方式对项目进行投资，社会投资人投资建设，建设资金采用直接融资的方式实现，非采用银行项目贷的方式，EPC总包单位实现建设，类似房地产一直使用的“代融代建”，业主单位以资产采购的方式，实现项目资产的回购。

实务中“投资人+EPC”模式又称“股权合作型EPC”模式，一般被认为是EPC+F模式的衍生变种，主要是指项目承接主体（通常为EPC总承包方）与项目业主共同成立项目公司，项目公司在承接主体协助下筹措项目建设资金，取得EPC工程，进行项目运营管理，并获得投资收益。在当前其他“EPC+”模式纷纷陷入合规窘境后，该模式因其表征体现为企+企的合作，规避了政府直接融资负债的限制而逐渐流行。该模式受到有融资能力的建筑企业，尤其是央企的青睐，在其与地方国企平台公司的合作时被大量运用。

从投资人+EPC模式的实质来看，其就是国企项目的股权融资，通常是国企单位承担了城建项目开发任务，并依托该项目寻找社会合作伙伴，共同出资、成立项目公司。当前该模式下合作范围主要包括城镇化建设、工业园区开发、乡村振兴、农业资源开发、市政基础设施建设、文旅综合体、城中村改造、老旧街区提档升级改造等方面，尤其以综合性的片区开发居多。该模式下主要合作内容主要有土地开发整理、基础设施开发、商业开发、产业招商服务、公租房出租、厂房运营管理等。

“社会投资人+EPC”模式区别于“EPC+F”、“F+EPC”模式有两项核心特征：资产性和经营性。

1.资产性。承包人所持有的项目公司股权，不能设置有固定收益或明股实债安排，不能将项目公司股权与固定的付款责任联系起来，项目公司股权所对应的项目资产应视为是承包人所有。

2.经营性。项目必须能够通过自身运营获取收益，能够通过项目回款覆盖全部或大部分建设成本，承包人也会相应承担一定的经营风险，而不能单纯是政府平台投资建设的基础设施项目。

因此，在现行法律法规框架下，“社会投资人+EPC”模式的合规要求为：既然企业是投资人，项目资本金由企业出，那就是企业投资项目，不是政府投资项目。不同于BT模式，项目业主是政府或城投，施工企业垫资后，以政府的回购款、延期支付的工程款获得回收，在“社会投资人+EPC”模式下，项目谁投资就是谁的，投资人要靠项目本身产生的收入回收投资款、归还垫资。因此，真正的“社会投资人+EPC”合作模式值得探索。

“EPC+F”模式、“F+EPC”模式，对地方政府来说，不能列入预算，都可能导致地方政府隐性债务；对投资人来说，可能承担政府付费风险；对银行来说，无法保证其合规，发放贷款意愿不高。《政府投资条例》颁布后，“EPC+F”模式由于涉嫌施工单位垫资建设政府投资项目，因违规而难以实施，国资委要求国企降负债，减少投资类项目比例，增加现汇项目比例，投资类项目需要报集团总部审核通过方可实施，以便降低企业负债。国企在当前形势下很难大量作为“F”端介入融资环节，衍生出了以“社会投资人+EPC”为代表的的新模式。

如果项目具备充分经营性收入，社会投资人在项目进行过程中可以作为资产所有权人，则可以考虑探索采用“社会投资人+EPC”模式。没有经营性收入的政府投资项目不能采用“社会投资人+EPC”项目模式，但是这些项目对于缓解地方政府稳增长压力有帮助。地方政府财权和事权分离，财政承受能力有限，社会资本方出于获取施工项目利益考虑，有参与地方基础设施建设的意愿。如果地方政府“招安”这些民间资本，在提供充足投资回报的同时地区经济可以平稳发展，是各方均获益的事情。

未来，财政部或将联合其他部委，积极推动非传统投融资方式的规则制定工作，有序出台PPP条例，为EPC项目投融资模式提供有益指导。希望有关部门总结地方有益经验，形成项目投融资创新模式，找到规范的“社会投资人+EPC”合作模式，让社会资本投资可预期、有回报、能持续，促进社会资本有序参与到基础设施建设项目中来。