新形势下城市更新项目开发及投融资探析

  党的二十大报告明确提出，“实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。实施城市更新行动，是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求。新形势下，城市更新项目应如何开展？本文试从城市更新发展现状出发，结合实践案例进行分析，并针对城市更新项目融资提出有针对性的发展建议。

一、发展现状

  城市更新概念首次提出于2019年12月的中央经济工作会议：要加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租赁住房。

2021年3月，城市更新写入2021年政府工作报告和“十四五”规划文件之中，进一步上升为国家层面战略，并后续出台了一系统配套政策，推动城市更新在全国范围内开展。

 目前，在国家层面，城市更新暂时没有明确的定义。从地方层面来看，城市更新在各地的界定范围存在一定差异。结合各个城市对于城市更新的定义，可以归纳出城市更新是对特定城市建成区（包括但不限于旧村、旧城区、旧厂房）的空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，突出城市空间整体规划、功能完善、品质提升、土地集约利用的“大局观”，而非单纯的“大拆大建”。

  地方层面城市更新政策以政府规章为主，在土地、规划、金融、财税等方面配套措施不尽相同，实践上仍有一定差别。总体而言，城市更新呈现从传统的“大拆大建”转向“有机更新”的发展趋势。

二、案例分享

   实施城市更新行动，总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。

城市更新是一项关系国计民生的社会工程，承载着普惠民生的重大责任。中德华建积极投身其中，组建专业团队，成立中智联研究院，用专业技术能力和优质服务水平高质量地完成了项目，致力于提升当地城市建设水平，通过改造提升把项目区建设成为环境整洁优美、交通便捷、功能完善、生态优越、文化生活丰富的现代化城市社区。

案例一：霍邱县城市更新（一期）项目

中智联研究院于2022年11月执业完成的霍邱县城市更新（一期）项目，建设范围以现状建成区为主，北至蓼北路、南至南环路、西至沿岗河、东至淮河大道，总面积36.3平方公里。其中问题最复杂、更新最迫切的老城区，东至蓼城大道，西至沿岗河，南至户胡路，北至蓼城中路，总面积约8平方公里。

1.建设内容

❖老旧小区改造：包括对万安苑和湖滨苑小区周边片区、逸夫小学住宅小区和再就业小区周边片区等13个片区的改造。对小区的安保系统、道路、雨污分流、绿化、照明、房屋综合整治等进行前面升级改造。

❖城市更新工程：主要包括绿廊生态公园、滨湖生态公园等城市公园改造，建设霍邱中学政务停车场、五岳西路停车场等10座停车场。

2.实施亮点

❖注重社会、经济、环境效益的统一

该项目的建设是霍邱县建设的一部分，应把本建设融入整个城区的规划之中，同时又考虑到城市总体环境，两者要达到水乳交融般和谐。根据城市规划的要求，科学合理地安排本项目用地，通过合理布局和各种节约用地措施，在满足人民生活需求，增加绿地和开放空间用地，提高环境质量的前提下，保证开发建设量，达到社会、经济和环境效益的统一。

❖提高市民居住生活的品质

围绕居民生活活动需求为核心，从建筑设计的多样性、灵活性和舒适性、空间景观设计的个性和层次性，道路交通组织的便捷性和安全性，设施布局的选择性和方便性，环境设计的亲切性和优美性，以及人均户外活动绿地和公共空间的标准等方面，着重追求和寻找提高居住生活品质的途径。

❖探索适用、合理的建筑设计途径

城市更新既要适合“造价相对较低、质量水平相对较高，占地不多环境美”的基本要求，又要兼顾灵活多变的使用要求，在组团布局、道路景观组织、配套选位、建筑群体组合和环境设计等方面注重建筑区整体特色的塑造，满足当地人民心理和行为等诸方面的需求。

3.整治改造原则

❖“以人为本”是本次整治改造的出发点，在满足住户的使用功能为前提下，对现状建筑4个立面、屋面、店招广告位、围墙及周边环境等运用“拆除、更换、增加、修缮”等手法进行改造。

❖保持本地建筑风格及建筑肌理，外立面增加建筑表现元素，使建筑整体上达到美观协调，不刻意追求建筑风格上的完全统一，无花哨、夸张等设计，使改造内容具有可操作性。

❖城市老旧小区整治改造以简约为主，采取统一粉刷白色涂料、真石漆等，用深色做腰线、窗套等。

❖对小区沿街质量较好，门窗墙体没有破损的建筑采取清洗措施，对立面有破损、使用不当的建筑立面，应结合店招店牌、户外广告进行整治改造，保证建筑外观的整体性，创造良好的街区风貌。

案例二：随州市曾都区老旧小区改造及配套设施建设项目

中智联研究院于2022年12月执业完成的随州市曾都区老旧小区改造及配套设施建设项目，对曾都区八角楼社区、烈山社区等30余个社区进行改造。

1.建设内容

老旧小区改造分为基础板块和提升板块。具体分类如下：

❖基础板块：

①小区建筑，包括楼栋设施、建筑修缮；

②小区设施，包括服务设施；

③小区市政，包括小区道路、市政设施；

④小区环境，包括公共环境。

❖提升板块：

①小区建筑，包括房屋建筑提升；

②公共空间，包括小区公共空间；

③设施提升，包括公共设施提升。

2.项目社会效益分析

❖有助于解决当地劳动力的问题

通过本项目建设带动了相关行业的就业，一方面直接创造了建筑业从业人员的就业机会，如安排大量居民从事房屋拆除、生产运输、环境卫生、安全保卫等岗位工作。另一方面吸引多家企业及商家入驻，加大了对不同层次劳动力的需求量，有效地缓解了当地剩余劳动力就业压力，特别是为下岗职工提供再就业机会，吸纳本地剩余劳动力，有利于社会的长治久安。

❖有助于改善周边居民生活环境，提高生活质量

目前，由于部分基础设施和公共服务设施落后，城镇道路交通、供排水等各项基础设施配套不齐全，公共绿地缺乏，居民人居环境差，生产条件艰难。

项目的建设解决了大部分区域基础设施和公共服务问题，全面提升当地居民的生活水平和生活质量，增加了他们的归属感和幸福感。

❖有助于改善当地的城市形象

在城市不断发展和建设的过程中，新盖的高楼大厦与老旧小区形成了鲜明的对比。旧城区的改造在缩小社会差距的同时，也是一个市容环境再造工程，促进了人与社会环境的和谐发展。良好的城市面貌有助于营造良好的社会氛围，使群众保持良好的精神状态和对于城市的热爱。

三、融资特点及建议

城市更新是一项长期性、系统性的工程，具有资金需求大、利益主体多、规划程序杂、开发周期长和收益回报不确定等特点，对实施主体的投融资能力要求较高。

当前，我国城市更新投融资主要呈现以下特点：

❖资金需求高：城市更新项目涉及环节多，且实施过程中需考虑区域人口、建筑群体等现实情况，城市更新项目完成后，需进一步完善发展配套设施。因此，项目从立项到落地完成需投入大量资金。

❖融资期限长：城市更新因环节多、运行周期长， 因此要求融资期限较长。例如某厂区改造类城市更新项目，分为计划立项、专项规划报批、实施主体确认、土地获取四大步骤，耗时可达5-8年。

❖项目收益低：城市更新项目涉及的设施建设投资多为公共物品或准公共物品，正因为此，决定了城市更新的经济效益差甚至成本收益倒置，其经济效益一般都低于2%。

正是基于城市更新项目的上述融资特点，单一的投融资模式难以满足其需求，需要形成多元化的融资模式。中智联研究院结合项目经验，针对城市更新项目投融资总结出以下四点建议：

1.堵疏结合，避免出现区域性风险

堵“后门”与开“前门”相结合。在遏制隐性债务增量的同时，适当增加地方专项债券发行额度。置换部分成本高、期限短的隐性债务，缓释短期债务偿还压力。

2.多措并举，推动融资平台转型升级

整合优化融资平台，向大平台、大集团企业转变，做实有效资产，重构平台业务体系。将经营性资产、优质资源划拨进入融资平台，实现融资平台的自我造血功能。建立健全职业经理人经营制度，做到防范投资、债务、市场等经营风险，提升企业内部管理水平。

3.积极鼓励引导，充分挖掘和发挥民间资本潜力

明确国有资本的职能定位是实现政府政策意图，积极引导民营企业投向资源开发、基础设施建设和保障性住房等重点领域。

4.创新融资模式，多层次、多元化拓展资金来源渠道

大力发展资本市场融资，积极主动探索引入社会资本参与基础设施建设和公共事业服务。加强同业合作，探索创新合作模式支持城镇化建设。