60年援助近4000亿，中国援外资金向“一带一路”沿线倾斜

根据国务院机构改革方案，中国将把商务部对外援助工作有关职责、外交部对外援助协调等职责进行整合，组建国家国际发展合作署，作为国务院直属机构。新机构旨在加强对外援助的战略谋划和统筹协调，更好地服务国家外交总体布局和共建“一带一路”等。

根据国务委员王勇3月13日所作的方案说明，国家国际发展合作署的主要职责是，拟订对外援助战略方针、规划、政策，统筹协调援外重大问题并提出建议，推进援外方式改革，编制对外援助方案和计划，确定对外援助项目并监督评估实施情况等。援外的具体执行工作仍由相关部门按分工承担。

消息一经传出，立即引起社会广泛的关注。3月20日，中国扶贫基金会举办了一场题为“国际发展合作署对构建大援外体系的积极作用”的沙龙。专家学者在会上纷纷预测，这将结束我国援外工作“碎片化”模式，有利于建立政府、企业和社会组织三位一体立体援外模式，使得对外援助更有效率、更有效益。

前中国政府非洲事务代表刘贵今在接受21世纪经济报道记者专访时指出，援外是中国外交工作的重要内容，过去六十年的援外工作成绩斐然，“以较小的成本获取了超常的政治和经济效益”。刘贵今从1981年起常驻非洲前后共17年，见证了中非关系几十年的发展。

如今，随着中国经济实力的不断提升，中国的援外规模急剧增加，援助的国家越来越多，涵盖的领域也在不断扩展，涵盖成套项目、科技、文化、教育、卫生等各个方面。为了适应新时期的需要，刘贵今认为，必须要从体制上进行大刀阔斧的改革，提高援外的质量和效益。

在刘贵今看来，组建国家国际发展合作署，可以有效加强援外工作的统筹、规划和协调。“过去，我国的援外常常是碎片化的。商务部管一块，外交部也管一块，农业部、水利部、文化部、教育部、科技部都有相关内容，各个部门常常有自己的优先工作。新机构的成立将有利于资源的合理分配。”

从受援国到援助国，中国打造“大援外”

“援外工作的政治性很强。多年来，我们一直在呼吁成立一个独立的署来负责这方面的工作。西方发达国家都设有专门负责国际发展问题的机构。”刘贵今强调，新机构的成立是向国际惯例靠拢，使“小援外”走向“大援外”。

回顾中国援外工作的历史，刘贵今指出，在他刚参加工作的上个世纪70年代，援外工作由对外经济联络部负责；到了上个世纪80年代，外经部与外贸部合并，更名对外经济贸易部，内设对外援助司；到了21世纪初，外经部和内贸部合并为商务部，并保留了下辖的对外援助司。“这次的改革可以说是千呼万唤始出来，谈了几十年的改革终于落地了。”

实际上，中国近年来已经在为新时代的援外工作积极准备。国家主席习近平2015年9月在联合国宣布了多项援助计划，包括：设立“南南合作援助基金”，首期提供20亿美元；继续增加对最不发达国家投资，力争2030年达到120亿美元；以及免除一些国家截至2015年底到期未还的政府间无息贷款债务；设立为期10年、总额10亿美元的中国与联合国和平发展基金……

中国扶贫基金会的执行副会长王行最认为，中国成立国家国际发展合作署有多方面的意义：首先，回应了国际社会的期望，展示出了负责任大国的形象；第二，意味着中国正式完成了从受援国到援助国的角色转变；第三，标志着国家将全面系统地协调对外援助和国际发展工作；最后，为社会组织正式参与政府对外援助工作提供想象空间和舞台。

国家国际发展合作署服务于现代化的治理体系

谈到新机构未来的运营，刘贵今认为，既然要做宏观调控，就需要领导层具备很高的综合素质，既掌握国际发展援助方面的专业知识，又有这方面的实地工作经验，此外，还应该具备部门协调能力和项目管控能力。“过去，我们的援助重政府轻民间，将来可以考虑把部分资金交给民间机构，可能会有更好的效益。”

中国农业大学南南农业合作学院齐顾波强调，应该对援助有效性进行有意义的评估，“这可以提升我们在国际发展合作领域的主动权”。“尊重合作国需求的南南合作，给南方国家及其人民带来了切实的利益。这些成效的评估需要一个不同于既有的发展援助委员会（DAC）的管理及评估体系。”她指出，中国可以建立自己的评估体系和指标。

商务部国际贸易经济合作研究院学术委员会副主任张建平向21世纪经济报道记者补充道，“现在的外援会跟‘一带一路’建设、区域合作、贸易投资、民生等内容紧密关联，对很多领域都有专业素质要求。因此，复合型人才对这个机构是更加合适的。”

国家发改委学术委研究员张燕生向21世纪经济报道记者表示，新机构应做到“法无禁止皆可为、法无授权不可为、法定职责必须为”。也就是说，依法履行机构职责，加强专业化能力建设，建立监督和管理机制。“这个新成立的机构应着眼打造现代化的治理体系，将自身定位为一个服务性的机构。”

力度加大，每年对外援助200多亿人民币

张建平指出，随着中国综合国力的不断提升，中国对外援助的力度也在加大，现在每年在200多亿人民币的规模。“中国需要通过一个更加综合的、系统的部门来全面提升援外的效率。”据商务部统计，2017年，中国政府新承担各类援助项目309个，境内外培训各类人才近15万名，惠及128个国家和地区及国际组织。

新的机构能够释放多大的能量？中国银行前副行长张燕玲3月16日在21世纪经济报道上撰文指出，不要小看该署仅是一个署，传统上掌控的资源量不超过GDP的0.04％。2017年我国GDP总量达到82万亿人民币，0.04％就是328亿人民币。“理论上，全资亿元级的大项目，一年我们就可以运作328个！”

中国国务院新闻办公室2016年12月发表的《发展权：中国的理念、实践与贡献》白皮书显示，60多年来，中国共向166个国家和国际组织提供了近4000亿元人民币援助，为发展中国家培训各类人员1200多万人次，派遣60多万援助人员，其中700多人为他国发展献出了宝贵生命。

《中国的对外援助（2014）》白皮书指出，我国对外援助资金包括无偿援助、无息贷款和优惠贷款三种方式。自1995年中国启动对外援助机制改革以来，优惠贷款已成为我国最主要的援助方式。优惠贷款由中国进出口银行对外提供，贷款利率低于人民银行的基准利率，产生的息差由国家财政补贴，最低为2%，期限一般为15-20年。

服务国家外交总体布局和共建“一带一路”

对于新机构的使命，外交部发言人陆慷3月13日在例行记者会上介绍道，组建国家国际发展合作署是为充分发挥对外援助作为大国外交的重要手段作用，加强对外援助的战略谋划和统筹协调，推动援外工作统一管理，改革优化援外方式，更好服务国家外交总体布局和共建“一带一路”等。

齐顾波认为，在“一带一路”倡议的推进过程中，投资、贸易和援助是不可分割的，援助对国家战略利益的保障起到了重要的作用。“当前，我们对外援助占世界的比重远远小于我们的FDI、出口额和GDP的占比。”但她指出，“2001年，我们的援助额是7.4亿美元，而2013年基本上快到75亿美元，增长了9倍，增速远远超过了美国、英国和日本的增速。”

根据国内国际形势的变化，商务部在2014年11月15日以部令形式发布《对外援助管理办法》。这是中国在对外援助管理方面颁布的第一个综合性的部门规章，也是援外项目管理体制改革的一项重要内容。商务部官员表示，将根据国家整体战略需要和受援国需要，加大对“一带一路”沿线和周边重点受援国的援助力度。

围绕“一带一路”建设，2017年，中国不仅援建了近60个农业、工业、交通运输、能源电力、信息通讯等领域的重大基础设施项目，还实施了中缅（甸）经济走廊规划、巴基斯坦瓜达尔市整体规划、佛得角海洋经济特区规划、中尼（泊尔）跨境合作区规划、中越（南）经贸合作5年规划等规划咨询类项目。